专家解读 | 培育数据流通服务机构系列解读文章汇编

近期，国家数据局组织专家对培育数据流通服务机构进行了一系列解读，系统阐释了培育数据流通服务机构，推进数据要素市场化价值化的内涵。为便于阅读参考，助力各方读懂政策、用好规则，更好释放数据要素价值，促进数据流通交易高质量发展。现将6篇专家解读文章，汇编如下：

（一）培育数据流通服务机构 推进数据要素市场化价值化

（原海南省大数据管理局局长 董学耕）

文 | 原海南省大数据管理局局长 董学耕

近日，国家数据局等部门公开发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），为促进数据流通交易高质量发展提供了政策保障。

一、做好数据工作要围绕数据要素市场化价值化

《意见》站在构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度的高度，聚焦数据要素市场化价值化，明确要“释放数据要素价值，加快繁荣数据市场生态”。《意见》的总体要求也突出市场化价值化政策要求，强调要“遵循数据要素特性，明确功能定位，增强服务能力，探索多元模式，引导规范发展，为加快建设开放共享安全的全国一体化数据市场提供有力支撑。”

推进数据要素市场化价值化，目标在全社会数据流通利用。市场化的关键在“流通”，价值化的关键在“利用”。当前，全社会的数据需求空前高涨。数据要素赋能经济社会发展，赋能以大模型为代表的人工智能等新兴产业，既意义重大，又需求急迫。从供给侧看，要充分发挥数据流通服务机构即数据市场主体的作用，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、优势互补、共同发展，并进一步明晰功能定位，提升服务效能，打通数据“流通”堵点，释放数据“利用”价值。

二、数据流通服务机构是推进数据要素市场化价值化的重要力量

（一）数据流通服务机构

《意见》为加快推进数据要素市场化价值化，充分激发各类经营主体活力，明确：“数据流通服务机构是链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化的重要主体，包括数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等。”

首先，数据流通服务机构是经营主体。其次，数据流通服务机构定位在流通服务，即作为打通数据“流通”堵点的数据市场化关键角色；其角色功能在于链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化，即通过打通数据“流通”堵点，发挥释放数据“利用”价值的关键作用，实现数据价值化。再有，数据流通服务机构主要包括三种类型，即数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商，鼓励各类机构积极探索。

（二）数据交易所（中心）

《意见》引导数据交易所（中心）强化综合服务功能。首先，结合当前市场实践和数据要素价值释放规律，明确数据交易所（中心）要强化“综合服务功能”，发挥好“引领带动作用”，突破了传统上对数据交易所（中心）仅能从事简单的交易撮合功能的认知。其次，强化综合服务功能体现在，一是探索完善数据流通交易规则和标准，强化合规保障、供需匹配等基础功能；二是增强价格发现、产品开发、生态培育等综合服务功能；三是构建全链条数据流通交易服务体系，提升高质量数据集等各类数据产品和服务流通交易效率。再有，鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展交易。最后，对该类机构严格准入，统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化。

（三）数据流通服务平台企业

《意见》推动数据流通服务平台企业专业化发展。首先，肯定了该类企业在数据流通服务中发挥了不可忽视的重要作用。事实上，在数据交易所（中心）大力发展之前，互联网平台企业、云服务企业，甚至产业互联网平台企业就已经在数据流通中发挥作用。随着数据要素市场化价值化的演进，该类企业更是发挥着不可或缺的作用。其次，推动专业化发展体现在围绕产业链、供应链和平台生态，促进数据流通利用和价值共创。再有，《意见》对该类企业的构成进一步廓清，包括但不限于产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业等。

（四）数据商

《意见》支持数据商加大数据产品和服务开发力度。首先，对于实践中蓬勃发展的数据商给予充分认可，肯定其在促进数据流通和价值实现上的重要作用。其次，聚焦数据产品和服务开发。特别是要求深入行业、结合场景需求开发数据产品。再有，开放式鼓励该类企业提供灵活多样的服务，探索创新数据流通交易新模式。最后，支持符合条件的数据商参与公共数据资源开发利用，提升公共数据产品化服务化开发能力。

三、培育数据流通服务机构关键在提升其服务能力

数据市场化价值化可归纳为“数据—平台—产品—服务—应用”五要素构成的闭环体系，这一过程可进一步凝练为十五字实践方针：“搭平台、谋场景、做产品、优服务、释价值”——即在可信的数据平台之上，面向具体场景开发数据产品，最终实现从数据到应用的价值闭环。从数据流通利用的价值实现来看，需要从供给侧着力之处就是培育搭建平台、开发产品、提供服务的重要主体，也就是要培育三类数据流通服务机构。

《意见》提出的数据流通服务机构，是一个重大创新，通过三类机构的密切合作、互动，形成数据流通利用的良好生态闭环，即形成了数据要素市场化价值化的闭环。特别是对于数据商灵活多样服务和创新能力的肯定，将极大激发该类企业的市场活力，深入行业、场景实现数据价值的最终落地，即依托于数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业的服务能力，数据商开发生产数据产品，提供优质数据服务，结合应用场景实现数据要素市场化价值化。

实现数据要素的市场化价值化的闭环，需要加快提升三类机构的服务能力和水平。《意见》明确了支持三类机构能力提升的八大方向：包括探索多样化流通交易模式，创新数据产品和服务形态，拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通交易方式，加快提升数据流通交易服务效能，加强数据流通交易规则和标准建设，提升数据基础设施协同保障水平，提升数据跨境服务能力，发挥第三方专业服务机构支撑作用，等等。

四、着力强化实施保障

《意见》在充分发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力市场环境的同时，也更好发挥政府作用，维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通数字经济循环，既“放得活”又“管得好”，激发全社会内生动力和创新活力，实现资源配置效率最优化和效益最大化。

《意见》就强化实施保障明确了五方面的政策措施，包括加强组织领导，强化监督管理，加强自律管理，强化数据安全保障，加强经验推广。

这些措施充分体现了《意见》的总体要求。例如明确“不得对数据开发利用和流通交易设置不合理要求、审批条件或流程，限制数据跨行业、跨部门、跨区域流动。”这就给予三类机构充分的自主性，鼓励其充分利用全国统一大市场，在数据要素市场化价值化上创新探索，涌现出更多更好的实践成果，促进数据市场快速发展。

（二）解码数据流通服务机构：从概念内涵到作用定位

（复旦大学管理学院教授 黄丽华）

文 | 复旦大学管理学院教授 黄丽华

我国改革开放以来，各类流通服务机构作为生产要素市场的中介服务组织，在生产要素市场培育和发展中起到了不可替代的作用。虽然数据要素与传统生产要素存在着不同的特性，但是要素流通服务机构的作用是有共性的。数据流通通俗来讲是指数据产品和服务在不同的主体之间进行流动，以实现数据再开发再利用。我国目前数据市场的发展仍处于起步形成阶段，加快培育数据流通服务机构是数据要素市场化价值化的“壹引其纲”，通过各类数据流通服务机构多元化专业化发展，带动数据市场相关市场主体、市场客体、市场流通基础设施以及流通规则等的“万目皆张”。

一、认识数据流通服务机构的概念内涵

正如《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（下文简称《意见》）中所说，数据流通服务机构是链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化的重要主体。这个概念高度概括了数据流通服务机构在数据市场中扮演的功能角色和作用定位。

（一）数据流通服务机构的业务功能：链接数据供需双方

“链接数据供需双方”是指通过流通交易规则的制定、供需匹配或撮合、合约和交付、支付和清结算等一系列活动，实现数据供方的数据产品和服务与需方的数据应用需求间的精准匹配，并保障数据流通全流程合规高效安全的市场行为。“链接数据供需双方”是数据流通服务机构基础性的业务功能，具体来讲包括参与数据流通规则的制定，以有效降低流通交易成本；挖掘数据市场需求潜力，以实现供需交易匹配；提供数据产品与服务的交付技术及基础设施服务，以提高数据流通效率。

（二）数据流通服务机构的市场功能：促进数据流通交易

市场功能是指数据流通服务机构对整个数据市场所产生的积极作用，就是促进数据流通交易。目前我国数据供方和需方在资源、市场专业能力等方面亟待提升，“促进数据流通交易”这一市场功能具体来讲主要有三个方面，包括引领数据市场生态的发育与成长，开发或协助开发适销对路的数据产品和服务；承担市场评价与选择功能，促进市场主体、市场客体和市场载体（基础设施）的快速迭代，形成有序健康的数据流通市场；发挥市场信息汇聚与传导功能，汇聚来自多源的数据产品和服务供给、流通、使用反馈等市场信息，促进供需匹配效率的提升。

（三）数据流通服务机构的制度性功能（职责）：成为推进数据要素市场化价值化的重要主体

制度性功能是指数据流通机构需要发挥协助政府弥补市场失灵所应起的作用，成为推进数据要素市场化价值化的重要主体。近年来的实践表明，数据流通是以企业点对点这种无形市场流通方式为主，而数据流通服务机构所承载的有组织市场流通场所（marketplace）的规模还比较小。数据流通服务机构在市场制度规则的指引下，针对数据流通标的物的特性和数据市场发育特性，通过一系列创新业务和活动来促进数据市场化价值化发展，并赋能实体经济。千行百业企业对数据要素的需求不同，市场特性不同，数据市场需要多元化的数据流通服务机构来提供专业化的服务。

二、充分发挥三类机构的作用

实践来看，三类机构形成了不同的发展路径和模式，在推进数据市场化价值化中发挥的功能作用各有侧重。

数据交易所（中心）是伴随数据作为生产要素来流通而出现的新型机构，其健康发展具有非常重要的意义。数据交易所（中心）是引领数据市场化价值化的重要主体，通过承担探索完善数据合规高效流通交易规则和标准、生态培育、市场基础设施建设、市场信息汇聚和价格发现等职责，发挥引领带动市场主体、客体和载体协同发展的积极作用。上述作用的发挥需要制度性安排。比如，《意见》中明确鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展流通交易。又比如，央国企是我国目前采购数据产品和服务的主要需求方，《意见》明确鼓励央国企单列数据采购科目，支持数据交易所（中心）提升服务各类主体包括央国企数据采购的能力。目前，这类机构需要加强管理，因此《意见》明确“统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化”。

数据流通服务平台企业是数据市场化价值化中的关键主体，是我国数据要素合规高效流通使用、赋能实体经济转型发展的专业化服务者。《意见》明确了支持产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业发展不同的专业化服务模式和能力。其中，支持产业互联网平台基于产业链或供应链服务业务所积累的丰富数据资源，进一步融合外部数据资源，通过面向平台上的企业客户对数据及其服务的各种需求，开发高质量数据集、信息服务、应用服务和联合建模等数据产品和服务形态，并以开放、共享、交换、交易等流通方式实现高效的服务，带动平台上的企业实现数智化转型。支持诸如可信数据空间、隐私保护计算等数据基础设施运营方，发挥其数据安全、合规可信的技术优势的同时，进一步拓展跨领域跨主体的数据流通服务业务。支持云服务平台企业基于现有业务的优势，进一步拓展数据流通业务，为持有数据的企业提供数据资源归集整合和治理、数据产品和服务开发和销售等“一站式”服务，进而成为综合性的数据流通服务平台。

数据商是贴近千行百业企业需求的数据流通服务者，是数据市场化价值化中最活跃的服务终端市场的主体，是伴随数据市场化价值化而涌现的新业态新模式。由于数据流通对绝大多数传统企业而言是新业务新领域，仅靠传统企业自身的资源、专业能力是不可能完成数据产品化及其价值实现的过程。数据流通需要有一大批专业化数据商基于对某个领域使用方需求，通过自采、采购、合作共享、授权等方式汇聚内外部的多源数据来开发满足需求的数据产品和服务，并通过点对点方式、或进入流通交易平台的方式来实现数据流通服务。因此，《意见》明确支持数据商贴近各行各业的数据需求，加大数据产品和服务的开发力度。

（三）加快培育数据流通服务机构 夯实全国一体化数据市场基础

（武汉大学信息管理学院教授、数字商务与产业研究中心主任 吴江）

文 | 武汉大学信息管理学院教授、数字商务与产业研究中心主任 吴江

近日，国家数据局等部门发布了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕培育数据流通服务机构、提升流通交易服务效能作出系统部署，明确数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商三类主体的功能边界与发展方向，强调各有侧重、协同发展。

一、把握政策导向：服务数字中国建设，支撑全国一体化数据市场

国家“十五五”规划建议在数字中国建设部分强调健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用。全国一体化数据市场建设的关键，是打通跨区域、跨行业的数据流通通道，形成统一开放、规则衔接、要素顺畅配置的市场体系。《意见》以培育数据流通服务机构为切入点，强调制度规则、服务能力和市场生态要同步推进：一方面明确三类数据流通服务机构各尽其能、协同分工，另一方面强化规则标准与合规保障，补齐供需对接、交付结算、争议处置等短板。《意见》提出到2029年底三类机构能力显著提升、数据产品和服务更加丰富、全社会数据流通利用水平明显提升，体现了以机构能力提升带动市场体系完善、以市场体系完善促进数据要素市场化价值化的逻辑。

二、突出生态主线：构建数据流通交易与价值共创的协同体系

数据要素市场化价值化，既依赖可交易、可监管、可追溯的流通交易规则，也依赖围绕行业场景持续开展的数据加工、融合与服务交付。《意见》把三类机构作为一个协同整体来谋划，数据交易所（中心）提供规则体系和信用保障基础，数据流通服务平台企业为场景组织与生态链接的载体，数据商为产品供给与专业服务的主力，形成从供数、治数、用数到交易结算、交付使用的全流程衔接。在这一框架下，数据流通服务平台企业和数据商更贴近业务需求，重点开展价值开发和服务交付；数据交易所（中心）更加注重强化合规审查、清算结算、存证与信息披露，降低交易不确定性。三类主体协同联动，共同把分散的主体、场景、产品纳入全国一体化数据市场的统一规则体系。

三、三类机构协同定位：以数据生态视角细化功能与边界

（一）数据交易所（中心）：制度规则与生态培育“探索者”

《意见》强调数据交易所（中心）要强化综合服务功能与引领带动作用，完善交易规则和标准，夯实合规保障、供需匹配、清算结算、交付存证等基础能力，并提升价格发现、产品开发、生态培育等综合服务水平，支持公共数据产品和服务通过交易所（中心）开展交易。这意味着数据交易所（中心）作为全国一体化数据市场的重要经营主体，不仅承担撮合职能，更沿着数据价值链条开展综合服务。

从生态建设角度来看，进一步支持数据交易所（中心）在三个方面增强组织能力。一是推动规则体系分层建设，形成可复制的交易规则、合同备案规程、产品说明与质量评价规范，提升不同交易所之间的兼容性；二是做强一站式综合服务，面向企业提供合规咨询、登记备案、撮合交易、清算结算、交付存证等全流程支撑，降低交易成本；三是把生态培育纳入核心职责，联合数据流通服务平台企业和数据商，围绕重点行业场景开发数据产品，促进流通交易规模扩大。

（二）数据流通服务平台企业：场景组织与产业生态“链接者”

《意见》支持数据流通服务平台企业专业化发展，鼓励其围绕产业链、供应链和平台生态促进数据流通利用与价值共创，推动产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业等探索一站式数据流通利用新模式。从生态分工看，这类平台企业贴近行业，能够把业务痛点转化为数据需求，把数据能力嵌入业务流程，形成数据基础设施、数据交换协作网络等应用生态。

数据流通服务平台企业要围绕行业需求把应用场景落到实处，理顺与各方的协作关系，并与数据交易所（中心）做好衔接。一方面，对接数据流通交易规则，把数据需求、标准与交付方式转化为可登记、可挂牌、可交易的产品形态；另一方面，强化过程治理，对数据来源合规、产品质量与交付服务实行自律管理，提高协同效率。

（三）数据商：产品供给与专业服务“提供者”

《意见》提出支持数据商加大数据产品和服务开发力度，拓展合法合规的数据获取渠道，结合行业场景开发数据产品，提供采集、加工处理、流通交易等多样化服务，探索高质量数据集、数据即服务等新模式。在协同生态中，数据商是供给侧主力，也是连接原始数据与应用价值的关键环节。

数据商要把产品与服务同时做强。一是守住合规底线，完善来源证明、授权链条、脱敏加工与安全控制，主动适配合规审查与合同备案；二是以质量评价为抓手，围绕完整性、准确性、时效性、可解释性等建立可量化指标，形成可迭代的产品体系；三是强化场景交付能力，为平台企业牵引的需求提供接口服务、持续运维、分析报告和模型训练支持。

四、以能力提升工程为抓手：推进协同生态落地的重点工作

《意见》对能力建设、规则标准、基础设施协同、第三方专业服务、监管与安全作提出了明确要求。下一步，围绕全国一体化数据市场建设，把市场生态作为贯穿政策落地的主线，重点做好以下工作：一是规则标准协同，完善合同备案、产品描述与质量评价等规范，促进价格信息透明；二是基础设施互认互通，推动交易凭证、身份认证等跨平台共享；三是畅通供需对接和交付结算，丰富合规交易模式；四是补齐第三方专业服务能力，发展合规审计、质量评价、安全托管、保险评估与争议解决等；五是健全监测监管与创新机制，完善监测指标体系和协同监管，落实尽职免责与试错容错，鼓励创新探索；六是组织实施能力提升工程与评估评价，总结可复制可推广的创新实践，实现以评促建、以评促改。

（四）数据要素制度建设引领数据要素潜力加快释放

（复旦大学管理学院教授 黄丽华）

文 | 复旦大学管理学院教授 黄丽华

“数据要素潜力加快释放”，这是李强总理在政府工作报告对数据要素事业2025年度进展的肯定，也是对“十四五”以来数据要素制度体系建设成效的总结。2019年数据正式列为生产要素以来，开启了我国数据要素制度体系建设实践的伟大征程。国家数据局成立两年多来，以数据“供得出、流得动、用得好、保安全”为目标，打出了数据要素配置改革“组合拳”，使数据要素制度加快从概念提出到实践落地，为数据要素潜力加快释放提供坚实制度保障。

一、制度引领数据“供得出”，为数据要素潜力释放提供源源不断的“原料”

数据供给是数据要素价值释放的起点。从当前数据流通服务机构公开挂牌的数据产品和服务来看，数据内容源自开放的公共数据比例超60%，这充分说明公共数据蕴含的巨大潜力。公共数据资源开发利用“1+3”政策体系加快建立，为破解公共数据有序合规“供得出”提供了重要支撑。超过30个地方‌发布‌了与公共数据资源授权运营相关的‌专门文件。公共数据“跑起来”示范场景加快建设，加快打通公共数据供给—流通—利用链条，推动公共数据潜力快速释放。

除公共数据以外，支持企业数据和高质量数据集流通利用的政策加快出台，加之我国数据产权制度的确立，极大激发了各类企业和政府机构参与高质量数据集的开发和供给积极性。据报道，目前我国已建成高质量数据集超10万个，规模超890PB，有力支撑了人工智能、科技创新的发展。

二、制度打通数据“流得动”，为数据要素潜力释放提供强劲的动力支撑

数据流通服务机构是数据要素流通的重要载体。2026年初印发的《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》，明确了培育数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等三类数据流通服务机构，支持它们各展其长、创新发展，推动它们成为数据要素“流得动”的重要引擎，降低数据流通成本。

数据基础设施是数据要素流通的关键底座。《国家数据基础设施建设指引》提出了探索可信数据空间等六大类数据流通利用技术设施，并先后发布相关的技术框架或（试行）标准，以期在数据流通领域实现“车同轨、书同文”的基础标准。一年多来，先后开展了由18个城市、34个地方和31个领域三层级节点组成的数据基础设施示范工程，以及63个可信数据空间作为创新发展试点项目，为实现跨区域、跨层级、跨领域数据安全高效流通奠定了基础。

三、制度激发数据“用得好”，为数据要素潜力释放提供广泛的应用场景

“用得好”是数据要素价值释放的目的。制度引领数据要素向实体经济主战场聚焦，赋能千行百业。《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026 年）》实施以来，通过开展试点、举办大赛、发布案例和编制场景指引等，以场景为牵引加快数据要素价值释放。以2025年大赛为例，全国参赛项目超2.3万个，涌现了一批优秀的数据要素应用场景和开发利用方案，呈现出多类安全可信数据流通模式，以及众多新型流通形式。比如，2025年商贸流通赛道的十个优秀团队实现了跨主体数据流通量近210T，赋能行业产业链或供应链上的企业有几百家到15万家不等。其中，“可信数据空间赋能家纺产供链高效协同”团队汇聚了200多万个设计素材数据、2万多个行业指数数据、5000多条生产线采集数据、1000多家纺企业销售数据、6万多企业征信数据，以及来自电子商务平台的家纺实时销售数据等，研发覆盖研发、生产、销售全链路流程的6大类业务场景所需的数据产品和服务，助力家纺产品设计时间从30天下降到2.5天，验布速度提高300%，充分彰显数据要素价值。

四、制度筑牢“保安全”底线，为数据要素潜力释放提供可信可控的环境

安全是发展的前提。通过制定数据流通安全治理的制度文件，发布典型案例、出台数据跨境流动、数据分类分级等标准规范，显著激发了各类主体探索安全治理模式和安全技术保障创新的动力。比如，上海城市可信数据空间以区块链等为基础，构建了涵盖数据汇聚、加工治理、可信流动、场景应用、安全保障“五位一体”的可信数据基础设施集群，支撑了上海市医疗健康数据的可信流动。又如，2025年“数据要素×”大赛中，所有参赛团队均采用了比较完善的数据资源管理的技术方案。这些实践说明，制度和技术“双管齐下”，可为数据要素潜力释放提供可信可控的环境。

总之，两年多来，数据要素制度体系建设成效已初步显现，激活供给，顺畅流通，赋能应用，引领了数据要素潜力快速释放。展望未来，制度体系将在实践中完善，在探索中发展，数据要素必将成为驱动我国经济社会高质量发展的核心引擎。

（五）场景牵引数据要素潜力加快释放

（清华大学至善书院院长 汤珂）

文 | 清华大学至善书院院长 汤珂

今年政府工作报告提出“数据要素潜力加快释放”，这是对数据要素市场化配置改革成效的高度认可。2026年是“十五五”开局之年，也是“数据要素×”三年行动计划的收官之年，数据正从支撑性资源加速转变为基础性生产要素，深度融入企业经营、产业升级和技术创新的各个环节。

“数据要素×”行动以场景需求为抓手，带动数据要素高质量供给与合规高效流通，一批高频场景正将“要素潜力”淬炼为现实生产力。截至2026年3月，国家数据局已累计发布241个“数据要素×”典型案例，印发11个领域典型场景指引，涵盖760个细分场景。这些进展清晰表明，数据要素领域的改革正加快构建起覆盖数据查找、场景落地、产品转化、价值放大的全链条制度保障能力，持续在金融服务、交通物流、城市治理、医疗健康、科技创新等重点领域，释放数据要素乘数效应。

同时，公共数据开发利用“1+3”政策体系初步成型，治理重心也完成了从基础共享开放到供给、流通、应用协同推进的升级。国家公共数据资源登记平台的登记总量也已超过25万项。以地理信息公共服务为例，截至2025年底，自然资源部“天地图”累计注册用户达143.21万，授权应用110.01万，日均访问量突破10亿次，支撑40多个行业、7000多个政府用户和3.3万家企业应用。让公共数据真正“跑起来”，绝非将部门沉淀数据“一放了之”，而是以场景为牵引，将数据供给重塑为产业服务力、治理支撑力和应急响应力。

当前，高质量数据集赋能人工智能是最受关注的方向之一。2026年国家数据局在重点工作中明确，要在年底前形成一批满足AI就绪度要求、能有效训练先进模型、解决行业难题的标杆型数据集。2025年，国家数据局已经发布高质量数据集典型案例104个；2026年2月，又有70余家行业高质量数据集建设链主单位正式签署任务书，充分表明这项工作已经从倡议阶段转向体系化推进。国务院国资委此前还发布了中央企业人工智能高质量数据集建设成果，覆盖10余个重点行业领域，共形成30项典型成果。

流通服务机构和基础设施的完善，也为企业数据价值释放提供了有效支撑。2026年2月，国家数据局等部门印发《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》，明确了数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等主体的功能定位。《国家数据基础设施建设指引》提出，到2029年基本建成国家数据基础设施主体结构，可信数据空间等将成为数据流通利用的重要设施。《可信数据空间创新发展报告（2025）》显示，首批试点项目已带动近7万家市场主体参与，数据交易所也正从传统的撮合交易场所逐步向集场景挖掘、供需对接、价值创造和合规保障于一体的综合服务平台转型。对企业来说，这意味着未来数据流通将愈发趋近于成熟的市场化交易行为，门槛更低、规则更清、服务更全。

总体而言，以应用场景为牵引的系列制度安排，正持续完善数据要素供给与流通体系，充分释放数据要素乘数效应，成为全国一体化数据市场建设的关键支撑。数据产品和服务正依托流通基础设施实现跨主体、跨场景价值延伸，推动数据要素的复用和价值释放。同时，我国大规模数据资源正积极赋能人工智能发展，逐步实现高质量数据到核心模型能力的高效转化。

（六）释放数据要素潜力，建设强大国内市场

（清华大学经济管理学院互联网发展与治理研究中心主任 陈煜波）

文 | 清华大学经济管理学院互联网发展与治理研究中心主任 陈煜波

2026年政府工作报告将“着力建设强大国内市场”列为首要任务，同时在回顾过去一年工作时明确指出，“数据要素潜力加快释放，数字经济核心产业增加值占国内生产总值的比重提高到10.5%以上”。建设强大国内市场与释放数据要素潜力，这两个重大政策议题正在加速交汇融合——数据要素正从“沉睡的资源”转变为驱动消费升级、优化供需匹配、赋能实体经济的关键“市场动能”，成为建设强大国内市场不可或缺的新型基础设施。

值得注意的是，两会前夕，国家数据局、工业和信息化部、公安部、中国证监会四部门联合发布了《关于培育数据流通服务机构加快推进数据要素市场化价值化的意见》（国数政策〔2026〕6号），首次系统部署了数据交易所、数据流通服务平台企业、数据商三类机构的功能定位与发展路径。这一政策与政府工作报告形成精准衔接，共同指向一个核心命题：释放数据要素潜力、建设强大国内市场，关键在于培育市场“中间层”，让数据真正在供需之间流动起来。

一、建设强大国内市场的数据要素“潜力”在哪里

我国数字经济增加值在2025年达到49万亿元，占GDP的比重约35％。但宏观数字之下，一个关键矛盾尚未得到充分重视：数据的“聚集地”和数据的“急需地”之间存在巨大鸿沟。

一方面，以电商平台为代表的数字平台企业拥有海量的用户行为数据、市场交易数据和消费洞察数智分析能力；另一方面，我国大量传统制造企业仍以生产导向、经营产品为主，普遍缺乏终端市场用户数据，对消费需求的感知存在明显盲区。制造业数字化转型主要集中在智能制造环节——“智改数转网联”推进迅速，但供需两端的数据是割裂的。

中国数字经济发展的独特背景在于“四化同步”——在工业化、城镇化和农业现代化尚未完成的阶段就迎来了信息化浪潮。这意味着数字经济不能仅仅在数字原生领域“自我循环”，更要解决前面“三化”留下的痛点，尤其是供给侧结构性改革中数据流通不畅的堵点。建设强大国内市场，数据要素潜力的核心，在于让平台所聚集的市场数据真正“流动”到需要它的传统企业手中，以数据驱动供给优化，匹配消费升级需求。

二、供需数据“割裂”是制约内需的深层堵点

政府工作报告将“着力建设强大国内市场”列为2026年首要任务，要求“坚持内需主导”“深入实施提振消费专项行动”。这指向一个深层结构性矛盾：我国人均GDP已达1.3万美元左右，恩格尔系数降至29.8%，居民消费正从刚需型产品向高品质消费品和服务消费转型，但当前市场的供给仍以性价比驱动的产品为主，供需之间存在显著的结构性错配。

更值得关注的是，平台算法的信息推荐机制在一定程度上加剧了这种错配。流量导向的算法在有限推广资源池中倾向于放大低价信号，形成低价导向的信息环境，影响了消费者的品质预期与消费升级意愿。结果是，观测到的消费数据可能并不反映消费者的真实需求——我们看到的“消费降级”现象，很可能只是数据层面的假象，真实情况是消费分层下的供需信息断裂。

如果平台所掌握的消费趋势数据无法有效传递给供给端的制造企业，那么“促进商品消费扩容升级”就缺少了关键的信息基础设施支撑。数据要素潜力的“加快释放”，在当下有着十分紧迫的现实意义。

调研发现，一家龙头家纺企业通过数智分析服务接入电商平台市场数据使商家商品浏览量最高提升177%，销售额增长约29%，而平均客单价提高了约52.9元。这意味着，平台数据不仅帮助商家“卖得更多”，更帮助消费者“买得更好”。更重要的是，数据赋能直接推动了消费升级：数据赋能机制并非只服务于高端消费者，而是有效激发了中低消费层级和潜在需求群体的活跃度，在不同消费群体中均产生了显著的正向效应。同时，在宏观层面推动了平台间的良性分化，降低了跨平台商品的高度重叠，有效缓解了同质化竞争与价格内卷。

三、制度破题：从“谁来干”到“怎么干”

长期以来，“数据在谁手里、谁来促成流通、以什么方式流通”缺乏清晰的制度安排。四部门联合发布的《意见》正是针对这一症结，首次系统回答了数据流通的“谁来干”“干什么”“谁护航”三个关键问题。

在“谁来干”方面，《意见》明确培育三类数据流通服务机构：数据交易所定位为“综合服务”的探索者，构建全链条数据流通交易服务体系；数据流通服务平台企业定位为“专业化发展”的主力军，深耕产业生态链接；数据商定位为“产品化”的排头兵，加大数据产品和服务开发力度。三类机构各有侧重、协同发展，构成了数据从供给方流向需求方的完整“中间层”。

在“怎么干”方面，《意见》提出了一个特别值得关注的创新方向——探索多样化流通交易模式，鼓励“数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景”。这一表述突破了传统的“一手交钱一手交数据”的简单买卖思维，与前述研究中平台通过数智分析服务赋能商家的实践高度契合。平台不是直接出让原始数据，而是以分析能力、模型服务、市场洞察等形态输出数据价值——这正是“数据换模型”“数据换服务”的生动体现。《意见》还明确提出支持机构合作“提供数据汇聚、治理、模型训练等服务”，丰富数据集和智能体等新服务形态，直接呼应了政府工作报告“建设高质量数据集”和“深化拓展‘人工智能+’”的部署。

在“谁护航”方面，《意见》坚持创新与监管并重，一方面建立试错容错机制，为新模式新业态留出空间；另一方面严禁设置不合理的数据流动限制，严厉打击虚构交易和数据黑产，守住安全底线。这种“在规范中发展”的思路，为平台企业参与数据流通吃了一颗“定心丸”。

四、以数据赋能驱动强大国内市场建设

政府工作报告提出“推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展”，以及“推行普惠性上云用数赋智服务，持续加大对中小企业数智化转型的支持”。四部门《意见》则进一步将平台企业明确纳入“数据流通服务机构”的制度框架，鼓励其发挥专业化优势、深耕数据产品和服务开发。两者形成了从政策方向到制度落地的完整链条：释放数据要素潜力是建设强大国内市场的关键路径，而平台是数字经济时代数据要素价值化的关键市场主体，其角色不应仅被定义为需要监管的“守门人”，更应是赋能实体经济、畅通国内大循环的“数据枢纽”。

数据要素的价值不在于数据本身的“存量”有多大，而在于数据能否在正确的节点、以正确的方式“流动”起来。当平台数据通过数智分析服务赋能传统企业创新、激发消费升级、缓解价格内卷时，当“数据换订单、换服务、换模型”从政策文本变为市场实践时，数据才真正从“资源”变成了“要素”，从“潜力”变成了驱动强大国内市场建设的现实“动力”。

这需要政府、平台和企业的协同推进——健全制度让数据“敢流通”，培育机构让数据“能流通”，创新模式让数据“愿流通”。唯有如此，数据要素潜力的“加快释放”才能真正转化为建设强大国内市场、推动经济高质量发展的现实生产力。